The Real Game of Missing Money I . I n t r o d u c t i o n The F e d e r a l R e s e r v e i s o n e o f t h e m o s t i n fl u e n t i a l o r g a n i z a t i o n s i n t h e U . S . w h e n i t c o m e s t o e c o n o m i c p o l i c y . I t i s a l s o o n e o f t h e l e a s t w e l l u n d e r s t o o d e l e m e n t s o f t h e g o v e r n m e n t —e s p e c i a l l y i n t h a t i t i s n o t r e a l l y t r u l y a g o v e r n m e n t o r g a n i z a t i o n . I t s t o p l e v e l o ffi c i a l s a r e a g o v e r n m e n t a g e n c y o f t h e E x e c u t i v e b r a n c h . H o w e v e r , t h e F e d e r a l R e s e r v e , a n d e s p e c i a l l y i t s 1 2 F e d e r a l R e s e r v e D i s t r i c t B a n k s , o c c u p y a s t r a n g e t w i l i g h t z o n e b e t w e e n g o v e r n m e n t a g e n c y a n d p r i v a t e b a n k i n g o r g a n i z a t i o n . Thi s s t a t u s h a s c o m e u p i n c o u r t c a s e s , w h e r e t h e d i s t r i c t b a n k s o f t h e F e d e r a l R e s e r v e h a v e a r g u e d s u c c e s s f u l l y t h a t t h e y a r e n o t a g o v e r n m e n t a g e n c y —i n s t e a d b e i n g c l a s s i fi e d a s “ f e d e r a l l y c r e a t e d i n s t r u m e n t a l i t i e s . ” ( S c o t t v . F e d e r a l R e s e r v e B a n k o f K a n s a s C i t y , N o . 0 4 - 2 3 5 7 ( 8 t h C i r c . C t o f A p p , 2 0 0 5 ) ( a v a i l a b l e a t h t t p : / / me d i a . c a 8 . u s c o u r t s . g o v / o p n d i r / 0 5 / 0 4 / 0 4 2 3 5 7 P . p d f ) ) . Ac y n i c a l p e r s o n m i g h t s a y t h a t t h e y a r e p a r t o f t h e F e d e r a l g o v e r n m e n t w h e r e a d v a n t a g e o u s a n d s e p a r a t e w h e n i t i s n o t . H o w e v e r , i t i s e n o u g h t o s a y t h a t t h e F e d e r a l R e s e r v e h a s a c o m p l e x , h y b r i d s t r u c t u r e t o i t . The F e d e r a l R e s e r v e i t s e l f h a s q u i t e a b i t o f i n v o l v e m e n t i n c r e a t i n g t h e m o n e t a r y p o l i c y o f t h e U . S . The m o s t c o m m o n l y d i s c u s s e d w a y s i t i n fl u e n c e s t h e e c o n o m y i n c l u d e a c t i n g a s a l a s t r e s o r t l e n d e r t o m e m b e r b a n k s , r e g u l a t i n g p r i v a t e b a n k i n g , a n d —p e r h a p s a b o v e a l l —s e t t i n g t h e d i s c o u n t r a t e o n l o a n s t o s o l v e t e m p o r a r y l i q u i d i t y i s s u e s f o r p r i v a t e b a n k s a c r o s s t h e c o u n t y . A s t h e b a n k o f t h e U . S . F e d e r a l G o v e r n m e n t , t h e r e i s o b v i o u s l y g r e a t c o n c e r n a n d i n t e r e s t i n t h e fi n a n c i a l g o i n g s o n o f t h e F e d e r a l R e s e r v e . Thi s h a s l e d t o m u l t i p l e a t t e m p t s t o a u d i t t h e F e d e r a l R e s e r v e —u s u a l l y w i t h C o n g r e s s t u r n i n g t o t h e G o v e r n m e n t A c c o u n t a b i l i t y O ffi c e ( G A O ) . The G A Oi s a C o n g r e s s i o n a l a g e n c y w h i c h i n v e s t i g a t e s f e d e r a l s p e n d i n g . A s w e ’ v e d i s c u s s e d i n p r e v i o u s a r t i c l e s , t h e s e d u t i e s a r e a c c o m p l i s h e d w i t h v a r y i n g l e v e l s o f s u c c e s s b y t o p i c . ( S e e The U . S . S t a t u t e s C r e a t i n g Mo d e r n C o n s t i t u t i o n a l F i n a n c i a l Ma n a g e m e n t a n d R e p o r t i n g R e q u i r e m e n t s a n d t h e G o v e r n m e n t ’ s F a i l u r e t o F o l l o wThe m , a v a i l a b l e a t h t t p s : / / c o n s t i t u t i o n . s o l a r i . c o m/ t h e - u - s - s t a t u t e s - c r e a t i n g - mo d e r n - c o n s t i t u t i o n a l - fi n a n c i a l - ma n a g e me n t - a n d - r e p o r t i n g - r e q u i r e me n t s - a n d - t h e - g o v e r n me n t s - f a i l u r e - t o - f o l l o w - t h e m/ . ) C o n g r e s s h a s r e q u e s t e d s t u d i e s a s t o t h e l e n g t h s t o w h i c h t h e G A Oc a n i n v e s t i g a t e t h e fi n a n c i a l g o i n g s o n o f t h e F e d e r a l R e s e r v e . ( S e e e . g . , F e d e r a l R e s e r v e S y s t e mA u d i t s : R e s t r i c t i o n s o f G A O ’ s A c c e s s , a v a i l a b l e a t h t t p s : / / w w w . g a o . g o v / p r o d u c t s / T - G G D - 9 4 - 4 4 . ) I n 1 9 7 8 , t h e F e d e r a l B a n k i n g A g e n c y A u d i t A c t p l a c e d t h e F e d e r a l R e s e r v e u n d e r t h e a u d i t a u t h o r i t y o f t h e G A O – r e v e r s i n g t h e 1 9 3 3 B a n k i n g A c t p r o v i s i o n s t h a t o r i g i n a l l y r e m o v e d t h i s a u t h o r i t y . ( 3 1 U S C A§ 7 1 4 , a v a i l a b l e a t h t t p : / / w w w 4 . l a w . c o r n e l l . e d u / u s c o d e / 3 1 / 7 1 4 . h t ml . ) S i n c e t h i s c h a n g e , t h e r e h a v e b e e n d o z e n s o f G A O a u d i t s o f t h e F e d e r a l R e s e r v e . The s e a u d i t s h a v e l e d t o s u g g e s t i o n s f r o mt h e G A Oo n e v e r y t h i n g f r o mc h e c k c l e a r i n g p o l i c i e s t o l a r g e r r e g u l a t o r y r e f o r m s ( s e e i d . ) . Thi s b e i n g s a i d , t h e r e a r e s o m e n o t a b l e e x c e p t i o n s t o t h e a r e a s t h e G A Oc a n l o o k i n t o , i n c l u d i n g : “ ( 1 ) t r a n s a c t i o n s f o r o r w i t h a f o r e i g n c e n t r a l b a n k , g o v e r n m e n t o f a f o r e i g n c o u n t r y , o r n o n p r i v a t e i n t e r n a t i o n a l fi n a n c i n g o r g a n i z a t i o n ; ( 2 ) d e l i b e r a t i o n s , d e c i s i o n s , o r a c t i o n s o n m o n e t a r y p o l i c y m a t t e r s , i n c l u d i n g d i s c o u n t w i n d o wo p e r a t i o n s , r e s e r v e s o f m e m b e r b a n k s , s e c u r i t i e s c r e d i t , i n t e r e s t o n d e p o s i t s , o p e n m a r k e t o p e r a t i o n s ; ( 3 ) t r a n s a c t i o n s m a d e u n d e r t h e d i r e c t i o n o f t h e F e d e r a l O p e n Ma r k e t C o m m i t t e e ; o r ( 4 ) a p a r t o f a d i s c u s s i o n o r c o m m u n i c a t i o n a m o n g o r b e t w e e n m e m b e r s o f t h e B o a r d o f G o v e r n o r s a n d o ffi c e r s a n d e m p l o y e e s o f t h e F e d e r a l R e s e r v e S y s t e mr e l a t e d t o i t e m s ” ( i d . ) . 7 9