The Real Game of Missing Money A s m e n t i o n e d a b o v e , i t ’ s u n d e r s t a n d a b l e t h a t s o m e o f t h i s d o e s n ’ t m a k e i t t o t h e p u b l i c a t l a r g e . H o w e v e r , i t ’ s i m p o r t a n t t h a t i t ’ s p r o v i d e d t o C o n g r e s s —t h e p e o p l e ’ s r e p r e s e n t a t i v e —i n a w a y t h a t a l l o w s t h e mt o k n o ww h a t t h e y ’ r e o ff e r i n g m o n e y t o a n d w h a t o f t h e f u n d s a r e a p p r o p r i a t e t o d i s c l o s e t o t h e p u b l i c . Thi s i s a s o p p o s e d t o a s y s t e mw h e r e e v e r y t h i n g i s c o n fi d e n t i a l a s a n o r ma n d C o n g r e s s h a s v e r y l i t t l e i d e a w h a t t h e y ’ r e a p p r o p r i a t i n g f u n d s f o r . A s i t i s , C o n g r e s s ’ fi n a n c i a l a c c o u n t a b i l i t y b r a n c h —t h e G o v e r n m e n t A c c o u n t a b i l i t y O ffi c e —i s n o t e v e n a l l o w e d t o a u d i t i n t e l l i g e n c e a c t i v i t i e s ( s e e E x e c u t i v e O r d e r 1 2 3 3 3 , a v a i l a b l e a t h t t p s : / / w w w . a r c h i v e s . g o v / f e d e r a l - r e g i s t e r / c o d i fi c a t i o n / e x e c u t i v e - o r d e r / 1 2 3 3 3 . h t ml # 3 . 4 ) . Wh i l e t h e r e a r e a d v a n t a g e s t o t h e l i m i t e d g r o u p o f C o n g r e s s p e r s o n s r e c e i v i n g b r i e fi n g s o n i n t e l l i g e n c e b u d g e t s , t h e r e a r e a l s o o b v i o u s n e g a t i v e i s s u e s w i t h s u c h a s y s t e m . E v e n i n j u s t t h e l a s t f e wd a y s , t h e r e h a v e b e e n c o n c e r n s t h a t t h e b i l l t h a t e n d e d t h e r e c e n t g o v e r n m e n t s h u t d o w n i n c l u d e d p r o v i s i o n s a l l o w i n g t h e E x e c u t i v e b r a n c h t o f u n d c o v e r t a c t i o n w i t h o u t C o n g r e s s i o n a l o v e r s i g h t o r g o i n g t h r o u g h t h e u s u a l C o n g r e s s i o n a l o v e r s i g h t c o m m i t t e e s . The p r o v i s i o n i s c u r r e n t l y a s u b j e c t o f d e b a t e , w i t h a p o t e n t i a l a m e n d m e n t t o r e m o v e t h e e x c e p t i o n o p p o s e d b y s o m e i n C o n g r e s s . ( S e e K e l l y , E r i n , " S p e n d i n g B i l l L i m i t e d C o n g r e s s ’ O v e r s i g h t o f S e c r e t I n t e l l i g e n c e A c t i v i t i e s , S e n a t o r s S a y , " a v a i l a b l e a t h t t p s : / / w w w . u s a t o d a y . c o m/ s t o r y / n e w s / p o l i t i c s / 2 0 1 8 / 0 1 / 2 3 / s e n a t e - i n t e l - l e a d e r s - s a y - b i l l - r e o p e n - g o v e r n me n t - s t r i p s - t h e m- p o w e r - g i v e s - w h i t e - h g i v e s - w h i t e - h o u s e - mo r / 1 0 5 7 9 1 9 0 0 1 / . ) A s i t s t a n d s , t h i s b i l l w a i v e s t h e l a t e r d i s c u s s e d ( a l r e a d y v e r y l i m i t e d ) r e p o r t i n g a n d a p p r o p r i a t i o n r e q u i r e m e n t s o f t h e N a t i o n a l S e c u r i t y A c t . I t ’ s n o t h a r d t o s e e w h y i t h a s r a i s e d m o r e t h a n a f e we y e b r o w s . S t e p s t o c h a n g e t h e l a n g u a g e o f t h e w a i v e r w e r e r e p o r t e d l y b l o c k e d i n C o n g r e s s . ( S e e N e l s o n , S t e v e n , " P r o v i s i o n i n S h u t d o w n - E n d i n g B i l l S t o k e s F e a r o f O v e r s i g h t - F r e e I n t e l l i g e n c e S p e n d i n g , " a v a i l a b l e a t h t t p : / / w w w . w a s h i n g t o n e x a mi n e r . c o m/ p r o v i s i o n - i n - s h u t d o w n - e n d i n g - b i l l - s t o k e s - f e a r - o f - o v e r s i g h t - f r e e - i n t e l l i g e n c e - s p e n d i n g / a r t i c l e / 2 6 4 6 8 9 4 . ) Wi t h s u c h a r e c e n t m o v e t o w a r d s l i m i t i n g C o n g r e s s ’ a n d t h e p e o p l e ’ s o v e r s i g h t i n a s i t u a t i o n a l r e a d y s p a r s e o n o v e r s i g h t , a p p r o p r i a t i o n s c o m p l i a n c e , a n d r e p o r t i n g c o m p l i a n c e , t h e t i m e h a s n e v e r b e e n b e t t e r t o a s k , w h a t i s t h e B l a c k B u d g e t ? H o wd i d i t c o m e t o b e ? H o wd o e s i t w o r k a n d , p e r h a p s m o s t i m p o r t a n t l y , h o w a n d w h y i s i t c o n s i d e r e d l e g a l a n d c o n s t i t u t i o n a l ? I I I . The O r i g i n s o f t h e B l a c k B u d g e t The B l a c k B u d g e t i s m o r e o f a m e d i a c o n c e p t t h a n a l e g a l c o n c e p t . H o w e v e r , t h e n a m e i s a n e a s y w a y o f r e f e r r i n g t o t h e b u d g e t , a p p r o p r i a t i o n , a n d r e p o r t i n g l o o p h o l e s c r e a t e d p r i m a r i l y b y s t a t u t e i n t h e l a t e ’ 4 0 s t h r o u g h t h e N a t i o n a l S e c u r i t y A c t a n d t h e C I AA c t . F r o mt h e r e , t h e l o o p h o l e s h a v e b e e n e x p a n d e d a n d a l t e r e d b y s t a t u t e s , e x e c u t i v e o r d e r s , a n d p o l i c y c h a n g e s – g e n e r a l l y a l l o w i n g e v e n g r e a t e r f r e e d o mt o B l a c k B u d g e t i s s u e s . I n m o r e r e c e n t y e a r s , t h e r e h a v e a l s o b e e n s o m e l i m i t e d m o v e s g r a n t i n g g r e a t e r o v e r s i g h t t o t h e g o v e r n m e n t . H o w e v e r , a s m e n t i o n e d a b o v e , j u s t a f e ww e e k s b a c k w e ’ v e s e e n a n e n o r m o u s s t e p b a c k w a r d s i n t h e a p p r o a c h t o t h e B l a c k B u d g e t . ( s e e i d . ) The s e c h a n g e s a r e s o f r e s h a s t o b e v e r y d i ffi c u l t t o e ff e c t i v e l y d i s c u s s ; t h e r e ’ s s i m p l y t o o m u c h s t i l l u p i n t h e a i r . Wi t h t h i s i n m i n d , i t ’ s b e s t t o s t a r t f r o mt h e b e g i n n i n g —t h e N a t i o n a l S e c u r i t y A c t a n d C I AA c t c r e a t i n g w h a t w e n o wd i s c u s s a s t h e B l a c k B u d g e t . A . I n t r o d u c i n g t h e 1 9 4 7 N a t i o n a l S e c u r i t y A c t The N a t i o n a l S e c u r i t y A c t w a s , o n i t s f a c e , a m o v e t o c o m b i n e t h e D e p a r t m e n t o f Wa r , D e p a r t m e n t o f t h e A r m y , t h e D e p a r t m e n t o f t h e N a v y , a s w e l l a s s e v e r a l o t h e r m i l i t a r y d e p a r t m e n t s a n d a g e n c i e s u n d e r t h e p o w e r o f t h e n e w l y c r e a t e d p o s i t i o n o f t h e S e c r e t a r y o f D e f e n s e . The m o s t n o t a b l e o f t h e s e D e p a r t m e n t s 1 2 7